從旅游管理到旅游治理經(jīng)典分享

點(diǎn)擊數(shù)： / 作者：小鷹 / 2018-01-15
旅游管理,旅游治理
一、中國旅游管理體制背景
 
中國旅游業(yè)是在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡的背景下興起并發(fā)展起來的。市場經(jīng)濟(jì)全面開放之后，中國旅游業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)從興起到騰飛的歷史性轉(zhuǎn)變，從建國初期“事業(yè)型”旅游逐漸升級為現(xiàn)今“產(chǎn)業(yè)型”服務(wù)業(yè)。作為我國發(fā)展速度最快和具有明顯國際競爭優(yōu)勢的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)之一，旅游產(chǎn)業(yè)未來必將成為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支柱產(chǎn)業(yè)，并將在國際旅游大舞臺上大放異彩。
 
自20世紀(jì)90年代以來，在政府的大力支持下，旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷發(fā)展壯大，大力提升了城市旅游綜合接待能力；同時，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展促使人們旅游消費(fèi)需求日益旺盛，旅游逐漸成為中國居民文化消費(fèi)的主要部分。而且隨著旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的作用日益明顯，我國旅游行政管理機(jī)構(gòu)的地位也不斷得以提升。
 
縱觀我國政府旅游管理體制演變歷程，實(shí)現(xiàn)了由建國初期的“政企合一”到改革開放初期形成的“外事接待”再到旅游業(yè)發(fā)展初期以“政府主導(dǎo)”的時代性轉(zhuǎn)變。在旅游產(chǎn)業(yè)由發(fā)育期逐漸向成熟期轉(zhuǎn)變的過程中，旅游業(yè)內(nèi)各相關(guān)部門開始協(xié)同合作，以“資源主導(dǎo)型”體制向有序的、開放的“市場主導(dǎo)”機(jī)制發(fā)展，目的在于使旅游產(chǎn)業(yè)由“部門產(chǎn)業(yè)”向真正意義上的“大產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)變。自2000年以來，中國政府始終堅(jiān)持“大力發(fā)展入境旅游，積極發(fā)展國內(nèi)旅游，適度發(fā)展出境旅游”的戰(zhàn)略方針，從而使我國旅游業(yè)取得了舉世矚目的成績，旅游大國的地位在國際上得到進(jìn)一步鞏固。
 
到2001年，我國旅游外匯收入位居世界前五，旅游業(yè)已經(jīng)成為增加國家外匯收入、刺激居民消費(fèi)、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的新增長點(diǎn)，更成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)。2011-2015年，中國出境人次增長近10倍，2014年跨入了“億時代”，2015年達(dá)1.279億人次。2015年世界旅游業(yè)帶動的產(chǎn)業(yè)綜合增加值中，有1/6是中國貢獻(xiàn)的；全球旅游業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會中，有超過1/4來自中國旅游業(yè)。至2016年底，中國旅游總?cè)藬?shù)達(dá)44.4億人次，旅游業(yè)的總收入為46900億元，占第三產(chǎn)業(yè)的12.2%。2016年旅游投資超過1.2萬億元，充分考慮旅游業(yè)的拉動效應(yīng)，其對GDP的綜合貢獻(xiàn)已超過教育、銀行、汽車產(chǎn)業(yè)，達(dá)到10.8%之多。在世界旅游市場上，中國人成為各國爭奪的入境游客，旅游外匯居世界第三。由此可見，我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對中國及世界的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。
 
回顧中國旅游管理體制改革的進(jìn)程，2009年海南省率先實(shí)行“局”改“委”，但進(jìn)展較慢。直到2014年，只有北京、云南、廣西幾個省區(qū)成立了旅游委。2015年，國家旅游局新領(lǐng)導(dǎo)多管齊下加快推進(jìn)各地“局”改“委”。國務(wù)院頒布《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，國家旅游局李金早局長推出1+3內(nèi)容，鼓勵各地成立由地方政府牽頭的旅游業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動旅游綜合管理體制改革，增強(qiáng)旅游部門綜合協(xié)調(diào)和行業(yè)統(tǒng)籌能力；加強(qiáng)旅游執(zhí)法隊(duì)伍和市場監(jiān)管、司法仲裁等機(jī)構(gòu)建設(shè)。到2016年底，隨著吉林省旅游發(fā)展委員會成立的消息公布，全國共有20個省、直轄市、自治區(qū)把旅游局改名為“旅游發(fā)展委員會”。“局”改“委”的行政機(jī)構(gòu)調(diào)整引發(fā)旅游業(yè)界熱議，盡管該種機(jī)構(gòu)調(diào)整方案遭到一些知名學(xué)者反對，但仍然有部分省份的旅游發(fā)展委員會正在醞釀中。
 
然而，旅游行政機(jī)構(gòu)在旅游業(yè)的角色扮演有什么邏輯可尋？旅游“局”改“委”是旅游管理體制退步嗎？我國愈發(fā)成熟的旅游業(yè)有先進(jìn)的管理體制范式為框架嗎？對于上述問題的思考和解答將成為本研究的主要工作。文章將從以下幾方面具體展開：第二部分闡明旅游體制從管理到治理優(yōu)化的理論基礎(chǔ)，并結(jié)合我國旅游體制的演變進(jìn)程加以闡釋并評價；第三部分概述政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中的定位問題；第四部分則旨在探究產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期體制創(chuàng)新與政府角色調(diào)整的建議，并對研究進(jìn)行總結(jié)與展望。
 
二、旅游體制的演變
 
1.旅游體制的優(yōu)化：從管理到治理
 
“旅游體制”從“體制”衍生而來，指影響旅游的相關(guān)制度和社會規(guī)范，是旅游管理與旅游治理外化的政治術(shù)語、行政術(shù)語。政治和行政都難免陷入意識形態(tài)的范疇。無論是權(quán)威國家還是民主國家，其行政管理制度都會烙上意識形態(tài)的印記。管理采用自上而下的等級科層制，一般是指國家形態(tài)的管理。而治理則有所不同，它是一個框架，更是一個公共系統(tǒng)。
 
在行政管理體制下，旅游管理的唯一主體就是政府；而在公共治理體制下，“政府、市場和社會將形成三元互動，并共同構(gòu)建一個管理平臺”。在公共治理理念的引導(dǎo)下，旅游領(lǐng)域的“政府治理”和“社會治理”的基礎(chǔ)就是公民的普遍參與和治理主體的多元化，旅游治理強(qiáng)調(diào)將非盈利部門引入公共管理中。
 
(1)治理的含義及分析維度
 
治理(Governance)本意為操縱、引導(dǎo)和控制，人們常常將其與管理混淆。學(xué)界認(rèn)為，治理與管理有重大區(qū)別，治理是指特定范圍內(nèi)的治理，主體往往是多元的，這些主體包括權(quán)力部門、公共部門以及社會組織，它們相互聯(lián)系、相互制約。治理是公共事務(wù)相關(guān)主體對于國家和社會事務(wù)的平等參與、協(xié)商互動(馬慶鈺，2014；Hufty & Marc，2011)。
 
通過梳理已有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，各國學(xué)者對治理特征的理解逐漸達(dá)成共識，主要體現(xiàn)為以下四個方面：一是治理主體包括政府、社會團(tuán)體、企業(yè)乃至個人等多元化主體。二是治理主體之間責(zé)任界限十分模糊，各個主體需要相互依賴與合作，可謂“一榮俱榮，一損俱損”，參與治理活動的任何單一主體都不可能獨(dú)自擁有足夠的能力和資源來解決所有問題。三是通過在多元化治理主體之間建立穩(wěn)定的權(quán)力依賴與合作伙伴關(guān)系，從而構(gòu)建“自主-共治”網(wǎng)絡(luò)體系，在運(yùn)行機(jī)制與治理模式上形成一種動態(tài)的“自主-共治”合作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合體。四是學(xué)界在“元治理”概念上也取得了一些共識。
 
元治理(Metagovernance)被廣泛定義為“治理中的治理”(Kooiman，2003)。它代表了道德原則建立、規(guī)范塑造，它引導(dǎo)整個治理過程。值得注意的是，西方式管理理論，沒有明確描述“元治理”如何發(fā)生，也沒設(shè)置特定的負(fù)責(zé)人；傾向東方思想(Sorensen，2006；Onyango，2010)的一些學(xué)者更相信元治理是政府的角色，政府可能引導(dǎo)參與者朝一個特定的方向發(fā)展，政府可以選定任何參與者去影響治理過程。
 
Kooiman，Sorensen，Onyango與Lange et al.等認(rèn)為，通過政治、政體與政策三個維度來分析“治理”理論是十分合理的。
 
首先，政治表示一種特定治理范式下的所有參與者及其互動過程，“政治內(nèi)涵包括重要決策者、管理聯(lián)盟、對公共決策、決策流程具有較大影響力的公眾人物，三者共同決定發(fā)展方向、互動方式。
 
其次，“政體”指確定政治與實(shí)施行政決策的機(jī)構(gòu)，包含組織架構(gòu)、制度化的游戲規(guī)則。制度化的“游戲規(guī)則”包括制度和社會規(guī)范。組織架構(gòu)規(guī)定了參與者的互動方式，這些互動方式包括正式與非正式兩種，前者是自上而下的控制，后者是自下而上的探索。
 
最后，“政策”是治理范式的目標(biāo)，也稱作“治國方略”，包括政策形成過程、實(shí)施手段、政策目標(biāo)及政策方針(DiGaetano & Klemanski，1999)。

治理范式是通過集體行動達(dá)成共同目標(biāo)的形式，政治、政體和政策構(gòu)成治理范式的三個維度，各自呈現(xiàn)不同的特征。治理范式的三個維度彼此緊密相連，相互影響。一個維度的變化，必然影響到另外兩個維度。同時，任一地區(qū)的行政決策過程、組織架構(gòu)和政策方針的變化都對整個國家治理體系產(chǎn)生影響。由于全國各地的城市治理理念不同，從而必將導(dǎo)致新的旅游目的地規(guī)劃經(jīng)常與過去的治理范式相沖突。正是由于這種沖突，進(jìn)而決定整個治理體系的變遷。
 
國內(nèi)研究者王紅、遲福林(2012)，鐘沖、馮周卓(2009)等通過評估“誰是主要參與者(政治維度)”、“政治議程或政策目標(biāo)是什么(政策維度)”、“組成了什么樣的組織機(jī)構(gòu)與規(guī)則制度(政體維度)”及“宏觀上政府承擔(dān)了什么角色”等指標(biāo)，也對旅游管理體系進(jìn)行了相似的研究，他們還提出政治、旅游行政機(jī)構(gòu)、旅游政策法規(guī)是有效地研究旅游管理體制的三個方向。
 
(2)旅游治理范式
 
隨著旅游業(yè)發(fā)展模式的不斷轉(zhuǎn)變，在旅游業(yè)整體從規(guī)劃開發(fā)進(jìn)入企業(yè)管理時期，“治理”概念被引入到旅游研究之中，并逐漸成為當(dāng)前旅游研究的一個重要課題。目前鮮有學(xué)者能很好地界定“旅游治理”的定義，學(xué)界普遍認(rèn)為，只要進(jìn)入旅游體系，旅游治理的概念無處不在，包括星級飯店評定、景區(qū)質(zhì)量動態(tài)考核、旅游規(guī)劃。
 
就旅游治理范式的分類而言，既有研究主要是從治理的三個維度予以考察。Yim King et al.(2015)認(rèn)為，治理的三個維度提出了六種現(xiàn)代旅游治理體制，結(jié)合國內(nèi)一些學(xué)者的研究成果，旅游治理范式與政府角色描述如表1所示。
 
根據(jù)表1的直觀描述可知，基于治理觀的六類基本范式，學(xué)者們確定為世界上一般旅游體制的框架，它排除了行政管理里與旅游管理關(guān)系不大的“福利范式”(Pierre，1999；Digaetano and Strom，2003)。
 
首先，經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為體制范式的最原始模式，社會崇拜型是政府作用最少的成熟模式，前者相信精英，后者把權(quán)利交還給大眾。這些范式不一定會逐步發(fā)生，某些旅游目的地城市由于特殊性能夠直接跳過某種體制范式，同時一個地區(qū)可能同時存在幾種旅游范式。
 
經(jīng)濟(jì)建設(shè)型(Pro-growth Model)故名思議是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長為政策目標(biāo)，公共和私營部門合作，政府與商界精英呈現(xiàn)合伙關(guān)系。政府在其中扮演至關(guān)重要的角色，主動扮演經(jīng)營者、合作者、推動者角色。守夜人型(Clientelist Model)又稱保護(hù)主義治理模式，政治家和高級政府官員是強(qiáng)大的把關(guān)人，或經(jīng)濟(jì)學(xué)里的守夜人，這些恩庇者(Patron)提供追隨者(Client)所需的特殊資源。政府被動地起作用，隨發(fā)展需要而對資源進(jìn)行引導(dǎo)性使用。
 
企業(yè)管理型(Management Model)通過把私有企業(yè)管理模式引進(jìn)公共政府治理，從而提高公共服務(wù)效率，如政府把服務(wù)承包給私營企業(yè)、采用績效評估公共服務(wù)。這種治理模式的互動規(guī)則是合同與客戶，這里的政府是一個管理員，他的主要目的是確定政策目標(biāo)、管理合同。
 
社團(tuán)模式(Corporatist Model)又稱合作主義模式，是一種原始階段的合作，公共決策主要由代表不同利益的社團(tuán)、法團(tuán)執(zhí)行，政府、雇主、商貿(mào)協(xié)會、其它利益集團(tuán)是主要決策者，雖然這種模式承諾了民主參與，主要的行動原則是協(xié)商與商議，政府在協(xié)商各利益集團(tuán)關(guān)系時，仍然試圖保留一定自治。這里，政府主要目標(biāo)是維持成員間的平等與資源分配時的公正，承擔(dān)協(xié)調(diào)者的職責(zé)。如果社團(tuán)間的博弈使得各社團(tuán)失衡，政府則強(qiáng)硬扮演調(diào)控人，避免團(tuán)體占用過多資源、預(yù)防其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成破壞性影響。
 
多元政體型(Pluralist Governance Model)以激烈競爭為特點(diǎn)，關(guān)鍵角色是政治家、民間利益集團(tuán)。可能由于爭奪資源，及共同決定一地之策的原因，這種模式的政策目標(biāo)旨在促進(jìn)民主化的實(shí)現(xiàn)，并通過討價還價的談判與交互審議促進(jìn)利益平衡。政府在這里只是一個中介，根據(jù)各集團(tuán)的需要安排不同差事，在各種利益沖突里通過仲裁保持自治。
 
社會崇拜型或稱民粹主義模式(Populist Model)是當(dāng)社會傾向于訴諸草根制定和實(shí)施政策議程時就會出現(xiàn)這種治理，其關(guān)鍵角色是社會活動家和政治家，目標(biāo)在于擴(kuò)大自治的社會范圍。這種自治的交互方式主要為非正式制度(如社會規(guī)范與傳統(tǒng))。政府作為重大項(xiàng)目的促進(jìn)者，促進(jìn)制度的民主進(jìn)程、尋求建立相關(guān)利益者的共識。值得注意的是，這些制度范式需要保持一定的度，不能過猶不及，如守夜人型政府過度保護(hù)本地資源(極有可能發(fā)生)，就會帶來地方保護(hù)主義，不利于外來企業(yè)投資、不利于本地旅游供給側(cè)改革；社會崇拜過度時(時有發(fā)生)，好心的民眾可能會被煽動去做阻礙地方旅游發(fā)展的壞事，香港的占中事件就是一些好心人集中在一起辦了件大壞事。
 
事實(shí)上，旅游治理過程中，各級、各地旅游局并不是唯一的官方治理主體，其它類別的政府組織，如鐵路局集團(tuán)、航空局、商務(wù)部、國務(wù)院辦公室也制定了一些重大的旅游政策法規(guī)。在不同時期，旅游治理范式也有不同的組合，政府推動不同模式的良性結(jié)合。作為一個隱性概念，旅游治理范式外化為旅游管理制度，它提出了政府和社會對旅游業(yè)的規(guī)范，這種規(guī)范隨著歷史而演變。
 
2.中國旅游管理體制演變歷程及其評價
 
由于中國特定的歷史環(huán)境變遷，從而使得旅游業(yè)發(fā)展相關(guān)制度稟賦表現(xiàn)出較大的差異性。為促進(jìn)我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，政府部門對各種制度都進(jìn)行主動性或被動性調(diào)整。從制度特征和經(jīng)濟(jì)績效來看，盡管新舊制度差異可能較大，但其制度變遷的效率提升功能是一致的，并不斷得以強(qiáng)化，管理體制變遷的具體路徑和內(nèi)容如下：
 
(1)改革開放以前的旅游管理體制(1949-1977年旅游外事接待期)
 
改革開放以前，我國的旅游業(yè)呈現(xiàn)明顯的政治特征，其主要職能就是外事接待。1963年以前，由于中國尚未成立專門旅游管理機(jī)構(gòu)，因而只能由中國國際旅行社代替政府實(shí)施旅游管理職能。直到1964年，中國才成立旅游行政主管機(jī)構(gòu)——旅行游覽事業(yè)管理局。1965年，我國旅游業(yè)得到黨中央、國務(wù)院的重視，并提出“政治掛帥，穩(wěn)步前進(jìn)，逐步發(fā)展”方針口號促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展?？傮w而言，文革之前中國旅游管理體制的特征政企不分，實(shí)行“兩塊牌子，一套人馬”的體制。文化大革命期間，由于原有的政府管理體制被嚴(yán)重破壞，旅游工作一度陷入“癱瘓”狀態(tài)，外事接待人數(shù)不斷下降。這一時期，我國旅游管理模式是典型的政企合一，尚沒有真正意義上的旅游企業(yè)，幾乎不存在國內(nèi)旅游。綜合來看，由于這一階段的管理體制模式為政企不分，從而導(dǎo)致我國旅游業(yè)徘徊不前，甚至一度出現(xiàn)倒退的局面。
 
(2)中國旅游管理體制改革的起步階段，(1978-1991年旅游業(yè)培育期)
 
改革開放以后，黨中央逐步糾正了“以階級斗爭為綱”的錯誤路線，并確立了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為本的經(jīng)濟(jì)體制改革模式。為促進(jìn)旅游的快速發(fā)展，旅游管理體制也開始進(jìn)行改革。1981年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)旅游工作的決定》；1982年，旅游總局與國旅總社開始分家；1984年，國務(wù)院出臺《關(guān)于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報(bào)告》，其核心要義是旅游管理部門簡政放權(quán)；1985年，國務(wù)院繼續(xù)出臺《關(guān)于當(dāng)前旅游體制改革幾個問題的報(bào)告》和《旅行社管理暫行條例》；1986年，國家首次將旅游業(yè)列入到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃中；1988年，黨的十三大確定“國家調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的原則，我國旅游管理體制改革得到進(jìn)一步深化；1991年，國務(wù)院又出臺《關(guān)于加強(qiáng)旅游行業(yè)管理若干問題請求的通知》，中國旅游業(yè)從此進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)化管制的時代。通過上述一系列政令的實(shí)施，從而極大地提升國民旅游積極性，我國旅游事業(yè)出現(xiàn)了煥然一新的局面，政府和市場都是旅游管理體制的主體。在這一時期，中國旅游管理體制主要目的在于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
 
(3)中國旅游體制改革的發(fā)展階段(1992-1994年旅游產(chǎn)業(yè)形成期)
 
1992年全國試行《旅游商品定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)審批及管理辦法》，國務(wù)院于1993年認(rèn)定“旅行游覽事務(wù)局”為國務(wù)院直屬單位，同年鐵路部改制，廣鐵集團(tuán)成立，市場環(huán)境與主管機(jī)構(gòu)兩方面的突變都標(biāo)志著中國旅游業(yè)進(jìn)入全新時期。1994年，國務(wù)院出臺的《國家旅游局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》對旅游管理體制改革產(chǎn)生了重要影響。在旅游產(chǎn)業(yè)的形成過程中，各級政府相繼把旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要產(chǎn)業(yè)，甚至將旅游產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，從而大大促進(jìn)了國內(nèi)旅游的發(fā)展，并形成國內(nèi)旅游和出境旅游并進(jìn)的新局面，而旅游管理體制上呈現(xiàn)了政府-市場雙導(dǎo)向特征。
 
(4)中國旅游管理體制的深化階段(1995-2010年旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展期)
 
1995年，由國家旅游局發(fā)起，具有國際性意義的“全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會”在我國成立；1996年，國家旅游局頒布《旅行社管理?xiàng)l列》；1997年，鐵道部開始實(shí)施資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制；1999年對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局與旅游局聯(lián)合行文《中外合資旅行社試點(diǎn)暫行辦法》。這一系列政策法規(guī)，促進(jìn)了旅行社業(yè)、旅游交通業(yè)的規(guī)范化發(fā)展。1998年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)國家旅游局機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，這一方案明確了國家旅游局的主要職能，這一時期官方把企業(yè)管理機(jī)制引進(jìn)旅游管理體系，一些社團(tuán)與協(xié)會開始進(jìn)入旅游治理的主體中。
 
1995-2000年，中國旅游業(yè)開發(fā)了第一代旅游產(chǎn)品，旅游的內(nèi)容以觀光景區(qū)為主，主要采用兩三天的短程游等走馬觀花的模式。初期的旅游產(chǎn)品比較單一，只能提供行、游、娛三個功能。自2001-2005年，中國旅游業(yè)以體驗(yàn)游為主要產(chǎn)品，因?yàn)橛慰托枨笊?，旅游產(chǎn)品多樣化，旅游企業(yè)開始關(guān)注景點(diǎn)與人的互動，打造集吃、住、行、游、購、娛為一體的體驗(yàn)游；2006年以后，深度體驗(yàn)、長期、主題文化等旅游形式得到了快速發(fā)展，旅游行程一般都要一周甚至數(shù)月的時間?；仡欉@一時期的旅游產(chǎn)業(yè)深化歷程，我國旅游管理體制經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、企業(yè)管理型、社團(tuán)型、多元政體型四種范式。然而，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)型為主的體制，政府一直致力于資源配置，效果顯著，從而使得旅游業(yè)得到了巨大的發(fā)展。
 
(5)中國旅游管理體制改革完善階段(2011-2015年旅游產(chǎn)業(yè)成熟期)
 
2011年我國人均GDP為5431美元，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)界的共識，當(dāng)人均GDP達(dá)到5000美元時，旅游業(yè)進(jìn)入成熟的度假經(jīng)濟(jì)時期。度假客主要利用假日外出度假和休閑，進(jìn)行令精神放松的康體休閑、保健及社交等為目的的旅游。隨著互聯(lián)網(wǎng)與旅游業(yè)的進(jìn)一步深度融合，2014年我國在線旅游交易額達(dá)4237.2億美元。2015年1月，國家旅游局在西安啟動“美麗中國-2015絲綢之路旅游年”儀式；至3月，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，集中力量重建陸上與海上絲綢之路，突出旅游外交的經(jīng)濟(jì)帶動作用。度假經(jīng)濟(jì)時期，旅游業(yè)除了深度發(fā)展休閑旅游，還可依照國際慣例兼顧發(fā)展會展旅游(UFI標(biāo)準(zhǔn))。這一時期，中國的旅游體制以政府主導(dǎo)的多元政體治理為首要，滲透了旅游行政管理與宏觀調(diào)控的思想。
 
在旅游發(fā)展成熟期，各地政府開始積極探索旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，其具體做法主要有以下兩個方面：第一，從休閑旅游中挖掘更多高層次的度假旅游產(chǎn)品；第二，一些中心城市與商務(wù)便利的旅游城市積極開發(fā)會展旅游。為促進(jìn)商務(wù)旅游市場的良性發(fā)展，展覽業(yè)協(xié)會與研究機(jī)構(gòu)在這一時期積極發(fā)布年度發(fā)展報(bào)告、公布會展名城，各地開始出現(xiàn)協(xié)調(diào)商務(wù)旅行發(fā)展的專職部門，如北京旅游局新成立“高端旅游發(fā)展處”發(fā)展高端商務(wù)會展旅游、上海旅游局成立“國際旅游促進(jìn)處”推廣其入境招攬式會議旅游目標(biāo)、廈門在國內(nèi)首次設(shè)置了與“旅游局”對等的“會展局”，接管原商務(wù)局轄管的展覽工作。
 
(6)中國旅游體制的社會服務(wù)形成階段(2016-2020年全域旅游時期)
 
2016年1月，中國政府多次重申“一帶一路”政策思維，旅游局繼續(xù)以“絲綢之路”為旅游宣傳主題，加強(qiáng)與絲綢之路上的外交與旅游合作。目前，中國與印度等國家在合作方面已取得突破性進(jìn)展。當(dāng)“美麗中國”遇上“神奇印度”，同是人口大國，又都具有悠久的歷史文化，再加上地理距離近，旅游消費(fèi)價格相對便宜，中印旅游市場前景廣闊。因此，中國政府倡議的“一帶一路”政策，強(qiáng)化旅游外交中潤物細(xì)無聲的作用，使得中國旅游發(fā)展進(jìn)入旅游大外交政策時期。同時，“大旅游”、“全域旅游”、“旅游服務(wù)社會”等概念也服務(wù)于旅游機(jī)構(gòu)的自營媒體，這一時期最大的轉(zhuǎn)變就是整體從景區(qū)旅游過渡到了全域旅游時期(見旅游十三五規(guī)劃)。
 
中國旅游業(yè)的行政管制有望朝著“社會服務(wù)型”的旅游治理發(fā)展，也不排除循環(huán)到旅游管理模式。另外，《旅游法》的頒布與試行呼吁我國民主意識的提升，在旅游業(yè)的發(fā)展中政府角色將面臨再次轉(zhuǎn)變。
 
三、政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中的角色定位問題
 
若要深入研究我國旅游管理體制的變遷過程，必須同時了解政府在旅游發(fā)展中扮演的角色，近些年，學(xué)界對旅游發(fā)展中的政府角色問題在旅游管理領(lǐng)域的重視程度日益提升，但對旅游業(yè)發(fā)展中政府角色在旅游管理體制的定位缺乏系統(tǒng)的邏輯分析，缺乏多個維度的論證。政府在發(fā)展旅游中應(yīng)取的角色，是目前全球各國共同面臨的一大難題。在旅游業(yè)發(fā)展中的政府角色定位問題，其實(shí)質(zhì)是政府與旅游市場的邊界問題。
 
鑒于中國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級進(jìn)程中，分析旅游業(yè)發(fā)展中政府角色變遷的規(guī)律，研究政府在一般競爭性領(lǐng)域中的角色問題，這一選題不僅可以成為旅游政策法規(guī)、旅游宏觀調(diào)控的研究對象之一，也可以成為政府經(jīng)濟(jì)學(xué)、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的對象之一。
 
針對政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中所扮演的角色，學(xué)界在這個問題上取得了廣泛的共識，學(xué)者們一致認(rèn)為：根據(jù)旅游業(yè)發(fā)展各個時期的特征，政府在旅游發(fā)展初期、中期和成熟期應(yīng)分別扮演開拓者、規(guī)制者和協(xié)調(diào)者角色。另一方面，當(dāng)相關(guān)利益者都遵循旅游市場機(jī)制，政府只需要扮演好服務(wù)者的角色。一切按照市場機(jī)制而完美運(yùn)行與市場失靈一樣，都屬于特殊時期，只在轉(zhuǎn)軌期、大事件影響空白期才偶有出現(xiàn)，因此政府只是被動地在短期內(nèi)扮演規(guī)制者、協(xié)調(diào)者角色，比如2003年SARS期及金融危機(jī)的后置影響期。
 
將我國旅游業(yè)發(fā)展中的政府角色定位問題置于轉(zhuǎn)軌背景之下的政策進(jìn)行分析，我國旅游市場經(jīng)歷從無到有、從弱到強(qiáng)，通過關(guān)注這一特定歷史變遷過程，政府的角色定位需要充分考慮三個方面的影響因素：政策滿足旅游業(yè)發(fā)展的階段性需求、滿足培育市場的需求、滿足彌補(bǔ)旅游業(yè)市場失靈的需求。
 
事實(shí)是，我國政府自九五時期開始，就過于頻繁地發(fā)布各種旅游政策與法規(guī)。許多旅游政策背后所暗含的政府作用與旅游發(fā)展各時期與世界旅游組織所建議的政府角色并不相同，結(jié)果導(dǎo)致了旅游企業(yè)與旅游從業(yè)者甚至整個社會的不適、忽視，如中國優(yōu)秀旅游城市標(biāo)準(zhǔn)1999版、2007版都鮮有人知。旅游行業(yè)規(guī)定發(fā)展需要適用市場變化(旅行社條例、星級飯店標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適用市場發(fā)展，進(jìn)行定期修改)，但是全國旅游政策不應(yīng)如此頻繁變化。旅游行政立法面對的是社會而不是行業(yè)(王健，2008)。中國公民自費(fèi)旅游出國管理辦法(1997版、2003版)都具有全社會的法律約束效應(yīng)。從旅游業(yè)發(fā)展初期到旅游成熟期(1992-2015)，中國共制定出95個旅游法規(guī)文件，包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、行業(yè)法規(guī)，有些發(fā)揮出了巨大的作用；然而，還有諸多規(guī)范旅游的文件(見旅游局政策法規(guī))還沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果，在政策的執(zhí)行過程中需要像有效政策一樣得到國務(wù)院、商務(wù)部、民航局、鐵路總公司、烹飪協(xié)會各級部門的支持與配合。治理理念下的旅游系統(tǒng)，國家旅游局制定政策時應(yīng)該盡可能科學(xué)化、執(zhí)行政策時確保人性化(劉慶余，2014)。
 
隨著會展局、會獎促進(jìn)中心積極承擔(dān)商務(wù)旅行協(xié)調(diào)與政策制定的工作，中國旅游管理體制呈現(xiàn)更多元、更復(fù)合的特征，以休閑旅游為主的時代已不復(fù)存在。以廈門為例，通過徹底改革旅游管理體制，一個領(lǐng)導(dǎo)、兩個團(tuán)隊(duì)，旅游局統(tǒng)管休閑旅游與商務(wù)旅行工作，原旅游局主管休閑旅游，會展局主要拓展會議旅游與原商務(wù)局轄管的所有展覽工作。
 
另外，全域旅游初期繼續(xù)沿用“一帶一路”為旅游外交與國際合作政策宗旨，表示中國將出境旅游放在一個獨(dú)特的位置：“一帶一路”期待旅游促進(jìn)中國與絲綢之路路線上的雙邊貿(mào)易及商務(wù)交流，旅游具有先發(fā)優(yōu)勢。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)實(shí)力是衡量一個國家綜合國力的重要指標(biāo)，在各國把旅游服務(wù)當(dāng)成主要經(jīng)濟(jì)拉力的時候，我們也許可以再次啟用歷史上的有效政策、但不宜長期采用，旅游行政部門與旅游政策對入境旅游雙重忽視，極有可能會讓中國失去大力發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、讓其引領(lǐng)服務(wù)業(yè)、繼續(xù)為中國國民經(jīng)濟(jì)作出更大貢獻(xiàn)的機(jī)會。
 
四、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期體質(zhì)創(chuàng)新與政府角色調(diào)整建議
 
文章在描述旅游治理框架與旅游體制演變時，也對不同旅游時期的新政策及政府的重大作用進(jìn)行了探討，因?yàn)槁糜握?、旅游行政機(jī)構(gòu)、旅游法規(guī)是三位一體的，論此涉彼。三者是否對全社會與全行業(yè)有著良性的規(guī)范與引導(dǎo)作用，并且重視旅游政策法規(guī)的實(shí)施，是研究旅游管理體系的出發(fā)點(diǎn)，也是政府作用能否實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。
 
政府角色要考慮旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時代背景，政策是政府(旅游行政機(jī)構(gòu))作用的直接表現(xiàn)?？紤]到市場發(fā)展的諸多影響要素，政府制定旅游政策的目的不在于拉長市場失靈與市場完美運(yùn)行的特殊時期，而在于縮短特殊時期。除了外事接待、SARS、“一帶一路”等特殊時期以外，中國旅游發(fā)展經(jīng)歷了五個階段，1990-2015時期，基本與國家五年計(jì)劃吻合，呈現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)保護(hù)(守夜人)、企業(yè)管理、社團(tuán)組織、多元政體、社會崇拜等治理范式不同的組合。近25年，中國的旅游管理體制從旅游行政管理演化到旅游大眾治理，同時又有回歸到以政府為主導(dǎo)的旅游行政管理的跡象，這里政府對產(chǎn)業(yè)作用呈現(xiàn)一張一弛的變化。
 
旅游管理機(jī)構(gòu)是繼續(xù)專注治理休閑旅游還是承擔(dān)原商務(wù)部門的會展管理職能，甚至拓展到規(guī)劃部門的城市規(guī)劃功能，這是各級旅游行政部門需要思考的重大戰(zhàn)略問題。從領(lǐng)跑商務(wù)旅游的德國、新加坡、香港、上海、北京、杭州、廈門等地經(jīng)驗(yàn)來看，發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)置展覽協(xié)會、會獎旅游組織、會展旅游局等專職旅游行政部門是未來的趨勢。而規(guī)劃部門與展覽旅游局的緊密合作，也是做好全域旅游的內(nèi)在動力。
 
旅游政策應(yīng)服務(wù)于社會與行業(yè)，最關(guān)鍵在于其服務(wù)社會的力度。對于影響到社會大眾的旅游政策與法規(guī)，行政部門應(yīng)該充分考慮公眾在旅游治理中的作用。從2016年旅游局征求《旅行社新條例》的意見稿看，政府繼續(xù)推動旅游公眾治理，另外中國民用航空局也就“飛機(jī)上使用手機(jī)等‘空鬧懲罰’新規(guī)”征集郵箱反饋意見。然而，這種公眾參與方式尚不夠人性化，平臺不完善，應(yīng)設(shè)計(jì)調(diào)查網(wǎng)頁進(jìn)行有效參與(如設(shè)置“同意-無意見-反對”)，或者在郵箱參與的基礎(chǔ)上把參與時間從當(dāng)前的30天延長到90天以上，最后可以把兩種方式收集的結(jié)果進(jìn)行綜合考量。
 
旅游政策也得服務(wù)于國策發(fā)展，“一帶一路”旅游外交政策可引導(dǎo)中國商務(wù)旅行穩(wěn)定發(fā)展，符合會展旅游業(yè)前期階段“政府主導(dǎo)”的特征；但是，旅游外交政策與休閑旅游業(yè)整體發(fā)展趨勢沖突，各地、各級需要考慮“一帶一路”政策在旅游業(yè)層面的推廣。
 
我國的休閑旅游業(yè)進(jìn)入全民旅游的大旅游時代，因而引導(dǎo)公眾參與旅游決策勢在必行。旅游業(yè)作為第三產(chǎn)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)，在整個國民經(jīng)濟(jì)中都發(fā)揮著重要的作用，同時對其他國家的服務(wù)貿(mào)易額起到了很大的貢獻(xiàn)。促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀以及中國旅游業(yè)的歷史教訓(xùn)，改變大旅游業(yè)的政策宗旨是大勢所趨。因此，建立起適合我國公眾的人性化參與平臺，既關(guān)系到旅游政策是否起到社會規(guī)范作用，同時又對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用。
 
我國商務(wù)旅行的發(fā)展有著特殊的情況，主要以會展旅游產(chǎn)品為主，因?yàn)槠鸩酵?、發(fā)展快，諸多政府部門的非理性介入及不作為給我國以城市為中心的會展旅游的發(fā)展帶來了不利的影響。強(qiáng)化對會展旅游的認(rèn)識、加大旅游行政機(jī)構(gòu)的改革，規(guī)范政府在旅游業(yè)新時期的行為，借鑒自己休閑旅游發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定符合發(fā)展需要的行業(yè)政策與標(biāo)準(zhǔn)，用這些舉措來規(guī)范我國會展旅游業(yè)發(fā)展及城市功能布局，只有這樣才能讓我國的會展旅游業(yè)發(fā)展更加全面化，也唯有此才能進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)在我國國民經(jīng)濟(jì)中的作用，提高旅游業(yè)在國際貿(mào)易服務(wù)中的貢獻(xiàn)。
 
文章遵循旅游管理體制研究的框架，以“治理”為框架，從政治、政體、政策三個維度進(jìn)行規(guī)范分析，首次研究旅游管理體制范式，為旅游管理體制研究提供一種新的角度與規(guī)范的研究方法。
 
縱觀歷史上政府出臺的重大旅游政策、政府角色的變遷和中國旅游治理范式演變，發(fā)現(xiàn)中國的旅游管理體制從旅游行政管理演化到旅游大眾治理，同時又有回歸到以政府主導(dǎo)的旅游管理的跡象。各地政府正積極把“局”改“委”，加強(qiáng)旅游市場調(diào)控作用、突出政府管制與調(diào)控角色。
 
文章指出，旅游局“局”改“委”的進(jìn)程基本符合中國旅游市場的供給側(cè)改革要求，且符合旅游成熟期政府加大監(jiān)管與調(diào)控角色的歷史規(guī)律。旅游與會展發(fā)展成熟的目的地，尤其是符合“全域旅游示范中心”要求的地方有必要加大旅游主管部門的協(xié)調(diào)能力，成立“旅游發(fā)展委員會”，改變“小馬拉大車”、“眾馬拉車”困境。然而，對于有關(guān)機(jī)構(gòu)改革的熱議，文章雖然給予了一定的支持理由，但缺乏旅游機(jī)構(gòu)改革的定量數(shù)據(jù)與深度案例分析支持論斷，未來研究可以朝著這個方向進(jìn)行深入探索。
 
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